אתיקה בשרות הציבורי - יש חיה כזו?

מאמר ראשון בסדרה אשר פורסמה בירחון "משאבי אנוש"

כתב:  ד"ר אלי טייכר

אוסף האירועים המציף את הציבור בישראל דוחק לקרן זווית את העיסוק האמיתי והמעמיק בנושא "האתיקה בשרות

הציבורי".מדי פעם עולים נושאים הגורמים לפרץ קצר של מנוד ראש תקשורתי, שאינו מצליח להביא לידי דיון ציבורי

ממשי ומעמיק. גם כאשר נושא עומד בראש סדר היום הציבורי, למשל פרשת דרעי, אין הוא מגיע לידי דיון ערכי ממשי ,

עם מסקנות ציבוריות בצידו.

סדרת המאמרים שתובא בזאת, מבקשת לדון במשמעות הקונספטואלית של המושג, בחשיבותו לחיזוק או ערעור השלטון

הדמוקרטי ובדרכים להטמיעו במגזר הציבורי. תערך השוואה לנעשה בעולם ויתוארו שיטות שונות אשר באות לשפר את

ההתנהגות האתית של עובד הציבור.

המושג "אתיקה בשירות הציבורי" הינו מושג המשלב "ערכים בירוקרטיים" ו"ערכים דמוקרטיים". הערכים הבירוקרטיים

מכילים חובת נאמנות למדינה, לחוקיה ונהליה, חובה למלא החלטות ממשלה, שמירה על כללי ההיררכיה בשירות

הציבורי וחובת הקפדה על אמות מידה מקצועיות.

הערכים הדמוקרטיים מכילים את ראיית התפקיד כשירות לציבור, השגת צדק חברתי, הכפפת עובדי המדינה לחוקה

ולערכי הממשל  ויצירת מצב שיגרום לעובד הציבור להיות בעל תכונות נעלות של אזרחות טובה."שחיתות" מוגדרת

כהתנהגות בניגוד לחוק בעיקר בתחומים הנוגעים לפעילותו של עובד ציבור (למשל קבלת שוחד), מעילה ובגידה

באינטרס הציבורי ע"י ניצולם למימוש אינטרסים "ייחודיים" או "זרים" (למשל ביצוע מעשי שחיתות לטובת מפלגה).

הראייה המסורתית,הווברינית, מגדירה את התנהגות עובד הציבור בעזרת כללי התנהגות מובנים המוגדרים בנהלים

ותקנות ורואה בכללי אתיקה כחלק מהחיזוק וההדרכה הנכונה להתנהגות מקצועית, במיוחד כאשר העבודה מתבצעת

בשרשרת ההיררכית של הארגון . על פי תפיסה זו, נוהלים מפורטים, הגדרות ברורות והדרכה מעמיקה בתחום המקצועי,

יקטינו את מרחב התמרון של העובד לקבלת החלטות לא אתיות. התנהגות אתית נתפסת כחלק מההתנהגות המקצועית

אותה יש לחזק.

מולה, הגישה הדרווניסטית  להתנהגות עובד הציבור, רואה באינטרס הפרטי את המוטיבציה הדומיננטית ואת הפחד

להיתפס כמוליכה את אינטרס עובד הציבור להימנע מלהשתמש לא נכונה בכוח הנתון לסמכותו. על פי גישה זו, יש להגביר

את הפיקוח והבקרה, להחמיר בענישה של הנתפסים ולפרסם ברבים את דבר החריגה ואת העונש שהושת על הנתפס.

מול האסכולות הרואות באתיקה בשרות הציבורי כדבר הכרחי, קיימת גם הגישה הרוויזיוניסטית  אשר מדגישה את

יתרונותיה של השחיתות הפוליטית כדרך להתגבר על כשלים בירוקרטים. גישה זו מצאה את ביטויה בזמנו של ראש

הממשלה לוי אשכול, בהתייחסותו לחריגות מנורמות שהתגלו בסוכנות היהודית, במילים "לא תחסום שור בדישו". 

האמונה כי יש לעגל פינות, לדלג על נוהלים וכל זאת בשם הביצועיזם מול החסמים הבירוקרטים, תופסת מקום  אצל

חלק המפוליטקאים גם כיום.

המינהל הציבורי במדינת ישראל שאב את נורמות ההתנהגות שלו בעיקר מהאדמיניסטרציה של המנדט הבריטי. 

העובדה שהמדינה הצעירה קלטה עליה מכל כנפות עולם וחלקה מארצות ללא מסורת דמוקרטית, חייבה במקביל גיבוש

כללי אתיקה למגזר הציבורי והטמעתו אצל משרתי הציבור וכן אצל הציבור הרחב בכלל.

בגלל הצורך בבניית מסורת של שרות ציבורי במדינה חדשה והצורך לבנות שרות ציבורי יש מאין, נבחרה הגישה

הדרווניסטית לאכיפת הנורמות. זוהי הגישה הרואה בענישה ובפרסומה גורם מרתיע מפני רצונו של עובד הציבור לחרוג

מנורמות התנהגות אשר נקבעו עבורו בחוק וכן כדרך לחנך אותו להתנהגות אתית נכונה.

המדינה הצעירה שנדרשה להקים במהירות מנגנון שרות ציבורי, תפסה גישה זו כעונה על הדרישות. הדרכים האחרות

דרשו זמן רב יותר, משאבים רבים ואמצעים נוספים אשר לא עמדו לרשות המדינה באותה תקופה. גישה זו, ניתן לאמור,

שולטת עד היום ביחסים שבין השלטון לעובדיו.

החשיבות בקיום אתיקה במיגזר הציבורי נבעה מתובנה כי אמון בערכים דמוקרטים של האזרח נגזר לעיתים ממפגשו

היומיומי עם השלטון או נכון יותר עם נציגיו. הנכונות לקבל החלטות שלטוניות, אשר לעיתים אינן נוחות או נעימות,

צריכה לנבוע מאמונה ללא ערעור כי בסיס קבלת ההחלטות הוא שקוף וברור לכל. ערעור באמון אשר ינבע ממקרים

של הטיית החלטות בגלל טובות הנאה אישיות או שיקולים זרים, למשל פוליטים, עלולים לערער את אמון הציבור

בשלטון הדמוקרטי ובלגיטימיות שלו.

השמירה על היגיינה ציבורית, קביעת נורמות אתיות וחידודן, מתבצעות באמצעות בתי המשפט השונים ורשויות

אכיפת החוק וכן באמצעות גופים שונים הפונים לקבלת סעד מבג"צ. פעילויות מבקר המדינה, הדוחות שהוא מפרסם

ודיוני ועדת ביקורת המדינה בעקבותיהם, משמשים אף הם ככלי לקביעת נורמות אתיות. גם מבקרים פנימיים, מבקרי

רשויות מקומיות ומבקרים במוסדות ציבוריים, מתריעים על חריגות מנורמות התנהגות רצויות בגופים הללו. פרסומים

באמצעי התקשורת הכתובים והאלקטרונים תורמים אף הם לשמירה על ההיגיינה הציבורית. בנוסף לכל הגורמים הללו,

מתבצעת אכיפת נורמות אתיות על עובדי המדינה באמצעות בית הדין למשמעת של עובדי המדינה.

בית הדין למשמעת של עובדי המדינה הוקם ופועל על פי חוק שרות המדינה (משמעת) התשכ"ג – 1963. בחוק זה לא

נקבעה רשימה מפורטת של עבירות משמעת, אלא נקבעו ארבע הגדרות רחבות וכלליות של הפרות משמעת שלתוכן

יש להכניס את המעשים או המחדלים של עובדי המדינה שהם בגדר של עבירות משמעת. משמעת נתפסת לא רק

כציות להוראות וביצוען, אלא משמעותה רחבה יותר. מונח זה כולל גם הגבלות על העובד אשר אינן קשורות כלל

לביצוע עבודתו, אלא כללי התנהגות רחבים יותר למשל, פעילות פוליטית.

המלה משמעת המופיעה בנוסח החוק ובשמו נקבעה למעשה כברירת מחדל. כוונת המחוקק הייתה רחבה יותר

ובהחלט התייחסה לאתיקה ולא רק למשמעת במובנה הצר. המושג משמעת נשאר בכל זאת מתוך חוסר רצון של

המחוקקים לשנות את המושג תוך כדי הליך החקיקה וזאת כדי למנוע בלבול ועיכוב בקידום החוק.

תפיסה לא שגרתית זו בהגדרת העבירות בגינם עומדים אנשים לדין, הינה גישה ייחודית לחוק זה. למעשה ניתן,

ואף מצופה, כי בית הדין עצמו יגדיר אם המעשה בגינו עומד אדם לדין בפניו, היא עבירה. כלומר, בית הדין אינו

נדרש לפסוק אם בוצעה עבירה אם לאו אלא אם המעשה עצמו, בגינו הועמד העובד לדין, ייכלל בהגדרה

הפתוחה של עבירות משמעת ואתיקה. כוונת המחוקק בהגדרה כה רחבה הייתה לאפשר לבית הדין לעצב כלי

התנהגות דינמיים, הלוקחים בחשבון השתנות נורמות בחברה ונותנים מענה  להתפתחויות אלה.

פרסום פסקי הדין הוא אחד מהעונשים המוגדרים בחוק. בידי בית הדין סמכות לקבוע כי פסק הדין יפורסם עם או

בלי ציון שם הנאשם. סמכות זו ניתנה לבית הדין מתוך ראיית החשיבות הרבה בפרסום פסקי הדין כחלק

מתהליך הטמעת נורמות התנהגות הן על ידי למידה והן על ידי הרתעה. פסקי הדין של בית הדין למשמעת

נתפסים כמקור עיקרי וחשוב לקביעת התנהגויות של עובדי המדינה המהוות עבירות משמעת, אשר כאמור,

הגדרתן בחוק כללית מאד.

העובדה שלצורך אכיפת משמעת חוקק חוק מיוחד והוקם בית דין מיוחד, מצביעה על חשיבות מקומה של המשמעת

בעיני המחוקק. הרכבו המיוחד של בית הדין הכולל נציגות מעסיקים ועובדים וכן קביעת בית המשפט העליון כערכאת

ערעור, נועדו לקבע את מעמדו של בית דין זה כמכשיר בעל עוצמה באכיפת נורמות התנהגות על עובדי המדינה.

גם היות השיפוט המשמעתי "מתקיים בדרך ריכוזית, מאפשר הדבר דרך ליצירת נורמות אחידות של משמעת על פני

כל השירות הציבורי" .ניתן לראות כי המדינה נתנה דעתה לצורך לקבוע סטנדרטים של התנהגות אתית של עובדי

הציבור ואף פיתחה מספר מנגנונים להטמעתם. האם צלחה המלאכה? האם המנגנונים פועלים כהלכה? מה קורה

בעולם בתחום זה?על כך בהמשך סידרת המאמרים.

ביבליוגרפיה:

*    אליאסוף יצחק, "השיפוט המשמעתי של עובדי המדינה (ב) " נתיבי אירגון ומינהל, כרך מס. 2, ירושלים 1972.

*    אליאסוף יצחק, "אתיקה של עובדי ציבור", שנתון משפט העבודה ב, ירושלים 1991

*    בן תור נחמיה, דיני משמעת בשרות המדינה, תל אביב, 1992.

*    גילון מ., כללים במינהל ציבורי, משרד מבקר המדינה, ירושלים, 1966.

*    הורוביץ י.,  " הסדרי משמעת בעבודה (חלק ב' )",  משפטים י' , ירושלים  (1990).

*    ורנר, ש. (1980). " אתיקה ומוסר במינהל הציבורי הישראלי", נתיבי אירגון  ומינהל, 1980 – 1, עמ' 38 – 44.

*    ורנר, ש. (1991). "הדיון בסוגיית המוסר במחשבה המינהלית בת זמננו", מדינה ממשל ויחסים בינלאומיים, מס' 34,

      ירושלים, עמ' 13 - 35.

*    ורנר, ש. (1998). " אתיקה ומוסר במינהל הציבורי בישראל: לקראת הדור השלישי", בתוך כפיר א. וראובני י.

      עורכים, המינהל הציבורי       בישראל, צריקובר, ת"א, עמ'  131 - 165.

*    מירוני מ.  ובן ישי ע. ," הענישה כאמצעי לאכיפת משמעת בארגוני  עבודה בישראל".  המרכז לפיתוח

      ע"ש פנחס ספיר, אוניברסיטת ת"א,       ת"א (1990).

*    פרידברג א. עורך, טוהר המידות במערכת המינהל בישראל, נציבות שרות המדינה , בי"ס המרכזי למינהל ,

      ירושלים, 1989. ע' 10.

*    קרוקובר נ. ,"משמעת וענישה משמעתית העבודה", המכון לפריון      העבודה והיצור,  ת"א (1995).

*  ANECHIARICO F. AND JACOBS B.J.' " VISIONS OF CORRUPTION CONTROL AND THE EVOLATIN OF AMERICAN PUBLIC ADMINISTRATION "  PUBLIC ADMINISTRATION REVIEW,  SEP/OCT. 1994, VOL 54, NO 5 , PP 465-473.* BRUMBACK G.B. , " INSTITUTIONALAZING ETHICS IN GOVERNMENT ", PUBLIC PERSONAL MANAGEMENT, FALL 1991, VOL. 20, NO. 3, PP 353- 364.*  CAIDEN  G.E. AND CAIDEN  J. N., " COPING WITH ADMINISTRATION CORRUPTION, AN  ACADEMIC  PERSPECTIVE ", UNIVERSITY OF SOUTHERN CALIFORNIA, LOS ANGELES, CALIFORNIA, JULY 1977.*  GORTNER F. H., ETHICS FOR PUBLIC MANAGERS, NEW YORK (1991).

כל הזכויות שמורות. אין להעתיק או לשכפל או לעשות שימוש ללא אישור בכתב מהמחבר

​