אכיפת משמעת ואתיקה בשירות הציבורי בעולם
מאמר שני בסדרה שפורסמה בבטאון "משאבי אנוש"
כתב: ד"ר אלי טייכר
נורמות אתיות הן חלק מתרבותו של עם ומקובעות היטב בהיסטוריה שלו. מסיבה זו, אין זה נכון לייבא או להעתיק מודלים מעמים אחרים כפי שהם, סיכוייהם להיות מוטמעים קטנים מאד.
מכאן ניתן ללמוד כי שגה נשיא ארה"ב וודרו וילסון, אשר ייבא את מודל האדמינסטרציה הפרוסית לארה"ב. לא היה כל סיכוי לקליטת התרבות הפרוסית בהתנהגות הציבורית, הכה שונה, של העם האמריקאי.
איך בכל זאת, ניתן ללמוד ממאמציהם של מדינות בתחום אכיפת אתיקה על המינהל הציבורי שלהן? נכון לעשות הוא ללמוד מהצלחותיהם ושגיאותיהם ולהתאים פעולות מוצלחות לתרבות של המדינה המאמצת, תוך התאמות מתבקשות מההבדלים בין העמים ובין המדינות.
גופים בינלאומיים רבים שמו להם למטרה להתמודד עם שחיתות המינהל הציבורי כחלק ממלחמתם להטמעת ערכים דמוקרטים במדינות העולם. שני גופים הידועים מאוד בעבודתם השיטתית הם ארגון OECD (הארגון לפיתוח ולשיתוף פעולה כלכלי) וארגון TI
( שקיפות בינלאומית -TRANSPARENCY INTERNATIONAL) המקפידים לפרסם דוחות שנתיים ולהפיצם בכל העולם.
ארגון OECD מפרסם מדי תקופה סקר שנערך בין 15 המדינות החברות בו והבודק את האמצעים שנוקטות המדינות כדי להגן על מוסדות הציבור שלהן מפני שחיתות. המדינות ששותפות לסקר הן: בלגיה, צ'כיה, צרפת, גרמניה, יוון, הונגריה, אירלנד, איטליה, יפן, קוריאה, מקסיקו, פולין, ספרד, שוודיה ושוויץ.
בסקר שפורסם ב-1999 התבקשו המדינות החברות OECD לציין מהו המנגנון האפקטיבי ביותר שלהן בלחימה בשחיתות, רב המדינות ציינו יותר ממנגנון אחד ויחיד. רב המדינות ציינו כי אכיפת החוק, חקירות ובקרה הדוקה, אליהן מתלוות סנקציות כבדות, הן האמצעים החיוניים ביותר למניעת שחיתות. מהלכים של מניעה וחינוך, המלווים את מהלכי הענישה, הם מהלכים משלימים למגוון שלם של מאמצים למלחמה בשחיתות. לאחרונה מאמצות מדינות רבות את הגישה ששקיפות פעולות המימשל הן כלי יעיל למלחמה בהתנהגות לא אתית. באופן מיוחד בחרו מדינות אלה לחייב את עובדי הציבור להצהיר על הונם או אינטרסים אחרים שלהם, העלולים להיות בתחרות עם האינטרסים של הציבור ולהשפיע על שיקול דעתם בקבלת החלטות.
כיוון נוסף שאומץ ע"י מספר מדינות הינו זיהוי מקומות שהם עתירי סיכון לפעולות לא אתיות והבטחת אותן פעולות בנוהלים ברורים וידועים לכל.
מגוון המנגנונים שמופעלים במדינות OECD הוא רב ומצביע על חשיבות נושא בעיני מנהלי המנגנון הציבורי והפוליטיקאים.
בין האמצעים:
תקנות המוציאות מחוץ לחוק את מעשי השחיתות וסנקציות בצידן .
תקנות אחרות נגד שחיתות.
פיקוח של המחוקקים.
גופים עם סמכות לחקור שחיתות.
סמכות ביקורת כספית עליונה.
אומבודסמן.
גופים מיוחדים להעמדה לדין בנושאי שחיתות (בחלק מהמדינות).
נוהלים הקשורים לניהול המשאב האנושי.
בקרה ניהולית וחשבונאית.
מנגנוני ניהול, פיקוח ובקרה
מנגנונים להגברת שקיפות.
הדרכה ואימון לעובדי הציבור.
הגוף הבינלאומי השני אשר מפרסם מדי שנה דו"ח על מצב השחיתות בעולם הוא כאמור TI.
גוף זה אינו מתמקד אך ורק בתחום הציבורי אלא בודק את מצב השחיתות במדינה בראייה כוללת, ציבורית ופרטית.
בדו"ח לשנת 2001 מציינים המחברים מספר נקודות המאפיינות את הלחימה בשחיתות ברחבי העולם:
שערוריות שחיתות מגיעות לכותרות החדשות ומשמשות לנושא מרכזי בשיח הציבורי. תשומת הלב הציבורית לנושאי שחיתות הולכת וגדלה והביטוי לכך בהעדפות פוליטיות הולך ומתחזק.
ישנם סימנים לגידול במחויבות של מנהיגים פוליטיים לביצוע רפורמות למלחמה בשחיתות. מאידך פעילויות לאומיות למלחמה בשחיתות הניבו מגוון תוצאות, לא כולן מוצלחות.
העולם העסקי החל להתייחס לנושאי שחיתות ועושה מאמצים להציג סטנדרטים חדשים לזיהוי שחיתות ולמנעה.
חלק מהמאמצים הבינלאומיים להלחם בשחיתות מראים תוצאות חיוביות. הדבר אינו נכון בכל העולם. למשל, נכשלו המאמצים בבוסניה- הרצגובינה לרכז מאמץ בינלאומי להלחם בשחיתות. כך המצב גם בחלק ממדינות אפריקה ובמדינות בעולם השלישי.
התעוררות חובקת עולם של קבוצות אזרחיות ללחימה בשחיתות המנצלות את אמצעי התקשורת ובתי הדין במלחמתם זו.
מלבד הגופים הבינלאומיים, המעודדים את המלחמה בשחיתות ע"י פרסומיהם מתבצעת עבודה שיטתית גם בתוך המדינות עצמן.
בצרפת, מערכת אכיפת משמעת על השרות הציבורי כוללת סמכויות רבות לדרג הניהולי. דרג זה הוא המוסמך להגדיר מהי עבירת משמעת או עבירה אתית וזאת בהתאם למציאות הדינמית בו פועל השרות הציבורי. מאידך, המערכת בצרפת פורמלית מאד דבר הגורם לחוסר יעילות, לסרבול בהליכים ומכאן להקטנה באפקטיביות של מהלכים אלה.
בארצות הברית, בגלל גודלה והמבנה הפדרלי שלה, אין מודל יחיד לפתרון קונפליקטים משמעותיים במקום העבודה.
מודל אחד הוא של הגשת קובלנה וחובה על בירורה המיידי. מודל זה נתפס כמודל המשמש אב טיפוס לכל הסכמי העבודה. שני עקרונות בסיסיים מנחים מודל זה. האחד הוא עקרון יעילות הפעולה. פעולה לא יעילה בתחום גורמת לפגיעה במשמעות ההליך ומכאן לפגיעה באכיפת כללי התנהגות על העובדים. העיקרון השני המנחה את המודל הוא איזון כוחות בין העובד למעביד. איזון זה מבטיח שמירת אינטרסים של המעביד ומאידך אי הפיכת העובד לפגיע בכל מקרה.
באנגליה הטיפול בהתנהגות העובד תלוי ביחידה הממשלתית בה הוא עובד. השונות בין היחידות השונות גדולה, אך בכל מקרה מבטיחים כל ההסדרים הקיימים הוגנות ביחס לעובד, זכות להיות מיוצג וכן זכות להליך שימוע. דיון משמעתי נערך בדרך כלל בפני בורר יחיד הבא מקרב דרג הניהול הבכיר.
בארצות אסיה ניתן להבחין במדינות כמו סין, אינדונזיה ובנגלדש שבהן יש אפקטיביות נמוכה למלחמה בשחיתות. בעיקר נובע הדבר מחוסר החשיבות שמייחסת המנהיגות הפוליטית למלחמה בשחיתות. גם המשכורות הנמוכות מאוד של עובדי הציבור ומנגנונים שאינם יעילים ומאפשרים הזדמנויות רבות למעשים לא אתיים, הם גורמים למודעות הנמוכה למלחמה בשחיתות. לעומתן בסינגפור ובהונג קונג מופעלות תוכניות יעילות מאוד למלחמה בשחיתות. תוכניות אלו מונהגות ע"י אנשים הרואים בלחימה בשחיתות מטרה ראויה וחשובה. בסינגפור, המשמשת כדוגמא ללחימה יעילה בתופעה, הופעלה תוכנית שמטרתה לצמצם את הדחיפה לשחיתות ע"י שיפור שכר העבודה בשירות הציבורי.
ניתן איפה לראות כי מדינות העולם נמצאות בשלבים שונים של מודעות לצורך להלחם בשחיתות ומכאן גם האמצעים השונים שהן נוקטות.
אתרי אינטרנט בתחום
www.oecd.org/puma/ethics/index.html
מקורות
* Bertok, J. (1999). “OECD Supports The Creation Of Sound Ethics Infrastructure : OECD Targets Both The “ Supply Side” And The “ Demand Side” Of Corruption “. Public Personnel Management, Winter, Vol. 28. No. 4, pp: 673 – 687.
* Quah, J.S.T. (1999). “ Corruption in Asian Countries: Can It Be Minimized?” , Public Administration Review, vol. 59, no. 6, pp. 483 – 494.
* Rohr, A.J. (1991). “Ethical Issues In French Public Administration : A Comparative Study”, Public Administration Review, July/Aug. Vol. 51, No 4, pp: 283- 297.
כל הזכויות שמורות. אין להעתיק או לשכפל או לעשות שימוש ללא אישור בכתב מהמחבר
